“周三下午茶”——教育PPP模式的发展(下)

栏目:背景 来源:旅游信息网 时间:2019-10-12


编者按

亲爱的会员朋友们,上周我们介绍了城镇综合开发PPP模式的发展。本周我们主要总结出现阶段我国教育行业PPP发展中存在的问题,并针对现存问题提出相应的政策建议。让我马上开始本周品茶、学习时光吧!


PPP项目行业篇

——教育PPP模式的发展

教育行业PPP存在问题

(-)法律制度不健全

法律制度的不健全目前是阻碍我国PPP模式推广和运行的重要阻碍。教育领域开展PPP模式只靠个别规范性文件支撑,没有法律以及部门规章的明文规定。当前我国很多地方政府制定了相关规章制度,但缺乏长远的规划和系统性的制度设计。法律法规的缺失和制度保障的不到位增加了教育行业PPP模式中各参与主体的风险,阻碍长期发展。法律体系对参与主体的保护力度不够,尤其是PPP模式下的资产权属问题并没有法律保护,由社会资本建设、运营、维护并在后期移交给政府的新建项目资产所有权归谁的问题不明确。合同中往往不提及所有权,而只是指出社会资本方的经营权。在教育行业的PPP模式中,缺乏健全的法律和制度环境保障可能会导致教育过度市场化、公共财政流失等重大问题。院校的设施建设和设备购买过程中会涉及资产的权属问题。然而在PPP模式下资产权属方面的相关法律的空白、产权界定的不明确往往导致项目在执行过程中出现纠纷,打击投资方的参与热情,影响项目融资,也难以保证学校设施建设的稳定和完整,影响师生校园生活。

(二)监管体制不完善

目前教育PPP项目的监管体制不完备,管理协调体系不完善。各职能部门的监管权限界定不清晰,且职能、权限和责任划分不合理,呈现部门权责重叠交又、多头管理等现象。政府往往更为重视PPP项目的建设而轻视监管。

(三)区域发展不均衡

一是我国教育类PPP项目在地域间分布不均,贵州、山东、四川、河南四个省份的教育类PPP项目数量超过教育行业PPP项目总数量的一半;二是我国教育类PPP项目在项目类型上分布差异较大,主要集中在高中教育与职业教育阶段。

(四)缺乏教育内容服务合作

从参与主体来看,教育类PPP项目的企业参与者主要为建筑类企业,而参与PPP项目的教育类企业较少。虽然我国教育信息化在“十二五”以来得到了实质性的进展,但根据全国PPP综合信息平台入库项目显示,政府大多购买的是教学设施设备、学校后勤设施等,缺乏教育内容服务等软性服务合作。

(五)合同设计不严谨

我国教育行业PPP合作合同制定不明,权责不清晰,可能会导致地方政府与私人部门之间的纠纷,难以保障政策的顺利执行。

除上述教育领域普遍存在的问题,各层次的教育还会面临其针对性问题,如在幼儿教育领域,我国普惠性民办幼儿园的建设工作处于起步阶段在PPP模式推行过程中,各地方政府大多直接制定与民办幼儿园的合作目标和具体衡量标准,较少与合作对象特别是民办幼儿园共同商定。除此之外,地方政府对民办幼儿园的合理权益重视度不够,这有可能导致民办幼儿园参与建设普惠性幼儿园的积极性下降,并且影响政府与民办幼儿园的长期合作关系。另外,地方政府重视普惠性民办幼儿园的建设而轻视监管,政府对普惠性民办幼儿园的相关配套服务提供不到位。

教育行业PPP政策建议

我国教育行业PPP的发展应贯彻国家发改委、教育部、人社部联合印发的《教育现代化推进工程实施方案》(发改社会〔2017〕285号)(以下简称《方案》),积极落实完成《方案》规定的五大建设任务,包括义务教育学校建设、教育基础薄弱县普通高中建设、职业教育产教融合工程、中西部高校基础能力建设、世界一流大学和一流学科建设等。在接下来教育行业中PPP模式的推进发展过程中,建议做到以下几点。

(一)健全法律制度

一方面,政府应当建立上位法,制定专门的PPP法律,统一、协调下位法冲突的现状。建议政府通过出台相关法律政策,明确划定在教育行业内引入PPP模式的具体使用范围。可采用市场准入负面清单制度,参考《国家发展改革委商务部关于印发市场准入负面清单草案(试点版)的通知》(发改经体〔2016〕442号),将项目划分为禁止准入以及限制准入两大类,明确地规划并列举出政府禁止或限制准入的领域。除此之外,建议政府除考虑社会资本方的建设资质、技术经验、资金实力等现有准入条件外,将企业信用加入准入条件的考虑,禁止失信企业参与教育PPP项目。在法律制度层面明确地分配和协调在教育PPP模式中各职能部门的监管责任,明确项目各环节监管的内容及方法,充分利用绩效评价,设立详细周全的问责机制。

另一方面,建议政府在今后的PPP相关法律和政策制定过程中加强对产权归属问题的重视,严谨制定PPP模式法律制度,清断界定存量项目以及增量项目的权利归属,各环节运作方式及程序。

(二)完善监管体制

清晰界定各职能部门的监管权限,合理划分各部门职能、权限和责任。重视建设的同时也要重视监管。教育部门与财政部门应该完善对教育PPP项目的政策引导,并安排专项资金保障其发展。

(三)各地区均衡发展

在今后教育行业基础设施建设的PPP模式应用过程中,需要大力改善中西部地区基本办学条件,提高教育质量,促进教育公平发展。以贵州、山东、四川、河南等教育行业PPP项目相对较为先进成熟的地区为示范,带动其他地区推广PPP项目合作。

(四)重点发展校园基础设施建设,加强教育内容合作

在今后教育基础设施的建设过程中,在校园建设、校园改造和后勤管理中充分利用绿色节能技术,重视并积极推动绿色校园建设,发挥教育在公共部门绿色发展中的示范作用;在教育领域广泛运用信息技术、大数据、物联网等技术,注重建设智慧校园;注重推进教育后勤社会化。除校园基础设施建设以外,还应鼓励具有专业特长的教育服务机构参与教育领域的PPP项目,增加教育内容的合作,弥补现阶段教育能力的短板。

(五)严谨设计项目合同,保障长期合作关系

在教育行业引入PPP模式,需要严谨制定合同,合理确定各参与方的职能和责任,建立透明、公平、连续的管理协调体系。设计合理的超额收益分享机制和政府介入条款,保证政府可以在项目发生失控时合法介入项目,收回项目运营权。

(六)优化绩效考核机制

为了激励社会资本优化其提供服务的内容并提升服务质量,政府应设计具有可操作性并且符合地区实际情况的绩效考核机制。

我国政府在发展幼儿教育的过程中,需要继续保持对学前教育的公共财政投入,提高学前教育体系的“公益善惠”程度。当前我国学前公办幼儿园比例低以及教育善惠性程度低的情况,并不适合扩大学前教育的PPP模式。政府应重视提高学前教育公益善惠的程度,调整资源结构,提升办园和教育质量。建议政府控制在学前教育领域引入PPP的规模,同时增大公办幼儿园比例。可以在部分公办幼儿园占比大且管理体制健全的地区试行民办公助、政府购买服务等PPP模式。

在高等教育领域,要加快大型科学平台、重点实验室、综合实践创新平台和工程实验中心等在高等学校中的建设,提高教学质量和服务创新能力,为达到我国的创新驱动发展战略对高等学校的要求提供基础设施支撑。

在职业教育领域,由于中等职业教育属于政府公共服务范時,因此建议在中等职业教育领域,积极引入并应用PPP模式。高等职业教育有较强的外溢性,由政府和市场同时参与提供、培养高技能人才也是我国战略性目标,因此在高职学校可以适度推行PPP模式以提高人才教育培养的质量,有利于以市场为导向提高人力资源的配置效率。新建的职业院校可以采用BOT、BOO或BOOT等模式,由社会资本来承担院校的规划、基础设施建设和维护、教育及后勤服务等一系列职责。而对存量职业院校采取TOT、ROT等模式,社会资本承担院校的管理经营活动。新建的职业院校可以在教学服务、硬件设施、后勤服务、整体运营领域进行PPP项目合作。在教学服务和后勤服务领域可采取政府购买服务或者委托经营管理的模式;在硬件设施以及整体运营领域可运用BOT、BOO和BOOT的合作模式。

山西省公共服务与社会资本合作促进会

(PPP促进会)

山西省公共服务与社会资本合作促进会(简称山西省PPP促进会)是由山西省财政厅主管,山西省民政厅批准的社团组织。旨在通过发挥社团组织特有的“服务性、专业性和广泛性”优势,认真履行省财政厅授予的七大职能:项目库、专家库、咨询机构库建设管理;项目信息管理;业务咨询服务;政策宣传培训;项目督导服务;政策分析研究;金融融资支持,并通过全力打造政策执行平台、政策宣传平台、行业自律平台、项目信息发布平台、咨询服务平台等五大平台来为政府和市场搭建起全面沟通与合作的桥梁,为推动我省PPP改革事业的发展增添新动能、新活力,为促进我省转型发展,实现振兴崛起做出积极贡献!

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